李得璋
（國立台灣科技大學營建工 程系 教授/本會工程管理委員會主任委員）
土木水利半月集【第四十九集】
一、前言
一般公共工程之執行，係將工程的設計與施工分開辦理，即先由業主或業主委託的顧問機構提供設計服務，再發包給施工廠商進行施工。就小型工程而言，這種線型化的工程執行模式尚不致發生太大問題，但若工程規模龐大，性質複雜且參與工程單位眾多，上述傳統作法則容易產生設計與施工配合不易、各單位權責不易釐清、變更設計處理困難等問題。因此近年來工程界多所倡議應研擬新的工程制度以補傳統方式之不足，統包制度即為其中可行方式之一。
統包制度在歐美地區已廣泛地被採用，從石化工業的建廠工程、機電系統工程、廢水處理工程、乃至一般土木建築工程都有均有實際應用執行之成功案例。透過這種模式為可以整合施工與設計人才，減少界面協調的冗長程序，並可提早展開施工作業，縮短完工期限，以順利達成工程的目標。反觀我國，以往由於受到建築相關法令的限制，且欠缺相關準則可供遵循，以統包方式辦理的工程並不多見，相關經驗亦難以累積。
於 民國八十八年五月二十七日 開始實施之政府採購法中特別規定了統包實施辦法，各機關基於效率及品質之要求，得將其設計與施工、供應、安裝或一定期間之維修等併於同一契約，以統包方式辦理。自此，機關辦理統包工程乃有明確的法源依據，目前國內公共工程採行統包制度已日漸普遍，惟由於各界對此一新制度還不很熟悉，因此在實際執行上往往產生許多名實不符甚或錯誤的現象，亟待改善。
有鑑於此，中國土木水利工程學會特於本年 九月二十七日 與 十月二十二日 分別假台灣大學第二學生活動中心與應力所國際會議廳，舉辦第一、二期統包制度及最有利標講習會，各約計二百人參加，與會人員討論熱烈，茲將其中要點摘述如后，以供參考。
二、目前國內統包制度實施概況常見問題
目前國內外公共工程採行統包方式已有日漸增多之趨勢，工程界對統包工程之實施亦日為重視，由本學會此次舉辦之講習會報名人數相當踴躍可見一斑。不過，由與會人員之發言及本學會之研究，以現階段統包工程之辦理情形而言，已顯現出下列問題：
1.相關人員對統包制度之認知不足
由相關案例顯示，主辦機關對統包實施辦法之規定不夠瞭解，而產生諸如效率及品質評估未明確、需求未明確訂明於招標文件、施工地點分散全國各地，未考量廠商人員、機具及工作能量、廠商服務建議書及評選意見未落實於統包契約等缺失，此外，訂定廠商資格條件不適當者亦所在多有，且部分案件並未考量統包工程之特性致訂定之等標期限不很適當，問題不一而足。
2.統包工程缺乏準則功能不彰
目前對於辦理統包工程之前置作業與施行方式等尚缺乏相關作業準則可供工程單位遵循，統包制度實施時因而容易衍生問題。此外，國內目前並無統包工程適用之契約範本可供參考，以致於有些統包工程實質上缺乏有效之規範，設計時程之管控失當、設計單位與施工廠商未見整合等問題層出不窮。
3.統包工程執行監督與品質審核問題
統包工程係由統包商兼辦設計與施工作業，業主對工程的控制程度乃大為降低。在監督管理上可能遭致諸如統包商基於成本考量，採用最低設計標準、選用較低標準之材料及設備同等品，或對附屬設備或設施儘量省略，造成營運不便或增加相關成本。又如初期運轉如不順利或未達規定或保證功能，主辦機關要求瑕疵改善，而統包商卻希望能減價收受，往往產生爭議等問題。主辦機關在採用統包契約招標方式時，必須審慎考量。
三、未來公共工程推動統包制度之展望
目前，國內公共工程採行統包之作法，其範疇大多只是工程設計加上施工。而參照先進國家實施統包之經驗，統包之類型將更為多元化，統包之範疇亦不只限於設計加施工，而可能涵蓋上游面工程之規劃及下游面之維修、營運等事項。國際顧問工程師協會(或譯國際工程顧問聯盟，簡稱FIDIC)即於1999年將其原訂之統包工程契約範本(Conditions of Contract for Design-Build and Turnkey)，配合實際作業之需要，而分別修訂為設計/施工契約(Conditions of Contract for Plant and Design-Build)，以及統包契約(Conditions of Contract for EPC Turnkey Projects)兩套範本。基本上，兩種契約各有其適用性，在工程範疇、採行方式、監督管理與風險負擔方面之規範都有所不同，其內容值得參考。
行政院公共工程委員會有鑑於此，亦已組成專案小組，著手制訂統包契約範本，分為下列兩種類型：
(1)設計建造(Design & Build, D&B)統包契約：此種類型之契 約，統包商通常依據主辦機關需求，辦理設計及施工建造工廠廠房等土建工程。主辦機關需審查統包商之圖說並監督施工。
(2)設計建造與供應安裝(Engineering, Procurement and Construction, EPC)統包契約：主要用於供應製程工廠或基礎建設，其最後完成價格及竣工時程於工程契約簽訂時即需確定者。在此種契約下，統包商依據主辦機關需求，承擔設計、施工、供應及安裝等之全責，將整體工程全部完成至移交後即可營運之程度。雖然主辦機關幾乎不涉入其過程，但仍應衡量個案特性及需要，督導工程品質。
上述工作於近期內即將完成，並將製作統包契約使用說明以供各單位參考。而經專案小組研議，統包工程應以最有利標為決標原則，惟因最有利標之實施，在現階段發生若干評選作業方面之問題，也將於近期內配合政府採購法相關子法之修訂，一併檢討修正。有意採行統包制度者，宜參照最新之法令規劃辦理。
抑有進者，基於上次講習會主要係對於統包制度及最有利標決標方式之介紹，其內容較著重於統包廠商之評選，為因應統包相關法規制度之變革，本學會刻正籌劃辦理「公共工程統包制度研討會」，將針對最新之法令規章以及國內實施統包之現況問題，擬分別就選用不同類型契約之適用條件、辦理統包之先期作業、評選方式、統包契約規定及應注意事項等課題，加以探討，期能改善現行作業方式之缺失，而有助於統包制度之落實施行。
四、結語
有鑑於傳統辦理公共工程方式已逐漸不能完全滿足工程規模龐大、界面複雜、預算及工期緊迫等問題之實際需要，面對將來整合技術性較高的大型系統工程之發展，如何才能把握完工如期、成本如度與品質如式的目標，有效提升國家整體經濟競爭實力，並改善國內營建技術水準，亟有必要推動實施統包制度。
而觀諸近年來國外所辦理之重大工程，採用統包模式之比例逐漸增加，也發揮了相當之成效。惟現階段主辦機關乃至於工程業界尚普遍存有對工程統包制度與相關規定認知不足之問題，一般業主單位多半認為統包就是「統包商包辦所有的工程事務與責任」的觀念，或誤認包是彌補執行能力不足之萬靈丹，容易形成執行的困難，並且可能會造成日後工程之糾紛。此則有賴主管機關加強宣導說明，並制訂更完備之統包實施作業準則與相關之契約規範，以利遵循，而各機關及統包廠商亦應建立正確之認知，俾能充分發揮統包制度之功能。
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